骚扰电话成公害 通信管理局：处罚尚无法律依据

吴之如/漫画

每天，各种广告推销电话不绝于耳，通信管理局答复市民投诉：处罚尚无法律依据——

骚扰电话成公害，管不了还是不作为？

“新开的楼盘，位置好，环境优，您认真考虑一下”“重点校优质师资，每科保证提升10分以上”“专业理财，您的金融顾问”“免费送您一份3个月的意外保险”……

每个手机用户对这样的广告推销电话都耳熟能详。甚至有时一天要接到好几个这样的电话，不堪其扰。

“记者发现，从2009年开始，央视、新华社等多家媒体就曾多次曝光运营商为各种骚扰电话开绿灯，为电话诈骗牵线搭桥，提供技术支持，甚至成为不法分子的帮凶。然而，各种骚扰电话还是有增无减。”

这是2015年12月9日，本报刊发的调查报道《骚扰电话何时了？》中的一段文字。

两年多过去了，骚扰电话减少了吗？

骚扰电话已成为公害

问题一：广告推销电话（房产中介、金融理财投资、教育培训、贷款融资等）对您来说是否已成为“骚扰电话”？

问题二：您觉得广告推销电话是否侵害了公众利益？

问题三：您对以下哪类广告推销电话最反感？

这是一份由浙江省宁波市海曙区检察院设计的调查问卷。今年5月，海曙区检察院委托统计事务所，开展“宁波市居民受广告推销电话影响情况”的专项社会调查。

“我们采用网络调查和流动街访两种方式调查。”据调查人员介绍，网络调查应用于网络媒体、公共站点等平台公开调查；流动街访通过在宁波市范围内的各个生活居住区和商业广场区对居民拦访的方式开展随机访问调查。调查对象为在宁波本地居住超过12个月且接到过广告推销电话的居民。最终收集有效问卷3247份。

调查结果显示，该市居民的正常生活和工作都深受广告推销电话困扰。95.7%的受访者认为，广告推销电话对他们而言已成为“骚扰电话”。有近四成的受访者认为“影响很大”且已严重打扰到了他们的正常生活和工作，而认为“影响较大”的受访者比例也达到了41.8%，两者合计比重高达81.6%。

而面向海曙区人大代表和政协委员的实名问卷调查结果显示，参与问卷调查的220名代表委员，均认为广告推销电话严重影响公众的日常生活和工作，已成“骚扰电话”，侵害了广大手机用户合法权益，侵害了社会公共利益，相关行政职能部门应对此予以约束和监管。

“广告推销电话不仅严重扰民，120生命救援热线甚至都遭到这些广告推销电话的骚扰。”海曙区检察院民行科科长王三忠告诉记者，4月至5月，一些楼盘推销电话频繁拨入“120”，其中最多一天接到90多个，且显示的都是联通“0574-2”开头的电话号码。而该院前期收集的2000余个骚扰电话中，主要也是同号段的号码。截至5月下旬，宁波市急救中心“120”已累计接到楼盘推销电话1600余个，已严重影响急救中心的正常工作秩序，急救中心不得已向警方报案。

“120”生命通道遭受推销电话频繁骚扰事件引发了宁波市民的愤慨，要求相关职能部门出面整顿清理广告推销电话的呼声日益高涨。

监管不能还是监管不力?

在调查中，检察官了解到，广告推销电话之所以泛滥成公害，是现代通信技术的迅速发展与商业利益相结合的产物。

检察官在调查中发现，一些技术公司在销售用于拨打广告推销电话的群呼设备时，向客户提供非法号码资源。为了进一步掌握骚扰电话的运作及经营情况，调查人员以某公司工作人员的身份，与苏州某通信有限公司宁波分公司接洽，商谈购买电话销售外呼系统事宜，并与该公司签订了合同。该套系统使用费共2800元，其中设备费800元，电话充值费2000元，电话充值费用于后续群呼使用，每条线路30元月租费，拨打电话每分钟5分钱。使用时通过互联网登录该公司服务器，每次拨出电话时，主叫号码均随机显示为电信“181”开头的手机号，且都无法回拨。据了解，该公司服务器上存有约1万个中国电信手机号码。这些号码都是该公司要求员工办理中国电信的手机卡以后收集起来的。每个员工身份证可办5个号码，办理后交由该公司集中使用，经长期累积，形成了拥有1万个左右的中国电信手机号码的号码池。

“从技术上说，治理骚扰电话并不存在难度。”检察官在调查中了解到，运营商在后台是不难识别出骚扰电话的，一个号码天天呼出几百、上千次，肯定不是正常的业务；另外，从结算费用异常上也能进行识别，骚扰电话结算费用比普通电话往往会高出很多。

“骚扰电话成公害暴露出相关职能部门监管不力而并非监管不能。”海曙区检察院检察长李钟告诉记者，在“宁波市急救中心‘120’遭到楼盘推销电话频繁骚扰事件”被媒体曝光后，宁波市住房和城乡建设委员会约谈了涉案的5家房产公司，要求其立即停止拨打营销电话、责令限期整改，并处以延缓发放预售许可证或暂停网签等处罚。宁波市通信管理局约谈了问题电话所属的宁波联通公司和使用者恒大天创科技有限公司，并停止所有问题电话号码的接入服务。

“那之后很长一段时间，骚扰电话明显减少，可见，广告推销电话泛滥肆虐的主要原因还是相关部门怠于履职。”李钟说。

通信管理局：处罚尚无法律依据

在各地，治理广告推销类骚扰电话的职能部门是通信管理局。

2017年12月2日，宁波当地媒体《现代金报》刊发题为《宁波房产推销扰民电话不断扰民电话该怎么管？》的新闻报道，报道记录了记者辗转采访，最终未果的过程：记者特地前往海曙区环城西路上的宁波市通信管理局采访。工作人员说，他们隶属于浙江省通信管理局，所有采访事宜都需联系省局。此后，记者根据浙江省通信管理局人事处要求，针对此次采访的内容（询问宁波地区的房产营销电话扰民问题归谁管理、市民该如何维权等）通过传真形式发给对方。之后几天，金报记者每天催促，然而直至截稿，仍未接到任何回复信息。工作人员再三表示：“采访问题需由业务部门答复，最近领导很忙，还在走流程。”

今年1月16日，有市民在宁波市网络民生服务平台“民生e点通”上发帖：“0574开头的电话，广告推销一天好几个，你们电信就不能好好管管？是管不了还是不作为？”

三天后，宁波市通信管理局作出回复：

骚扰电话是近年来广大电信用户反映强烈的问题，近几年工业和信息化部高度重视、认真部署打击骚扰电话专项行动，组织运营商开展对“400”“商务总机”等业务与电信线路出租行为进行清理排查，同时也出台了一系列文件督促指导运营商开展骚扰电话治理工作，取得了一定成绩。但在治理工作中也遇到不少困难，因骚扰电话具有风险小、门槛低、隐蔽性强等特点，这使得不法分子铤而走险，以身试法，虽然通信管理部门近年来非常重视并已采取不少治理措施，但骚扰电话仍然屡禁不止。究其原因，很大程度上在于对违法行为认定不清，违法成本低。目前，我国尚未出台专门针对骚扰电话进行定义与处罚的法律法规。想要杜绝花样繁多、手段翻新的骚扰电话，还是需要一定的时间，因此打击治理是一个长期的工作。

“对骚扰电话进行处罚，目前尚无法律依据”——今年4月，面对前来走访，督促解决问题的检察官，通信管理局的答复也是一样的言辞。

骚扰电话，有法儿治吗？

据了解，我国目前尚未出台专门针对骚扰电话进行定义与处罚的法律法规，但是不是如通信管理部门所言，对骚扰电话就没法儿治了？记者对与之相关的法律法规进行了梳理：

广告法第43条：任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。以电子信息方式发送广告的，应当明示发送者的真实身份和联系方式，并向接收者提供拒绝继续接收的方式。

治安管理处罚法第42条：有下列行为之一的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（五）多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的；……

《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》第7条：任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。第11条：对有违反本决定行为的，依法给予警告、罚款、没收违法所得、吊销许可证或者取消备案、关闭网站、禁止有关责任人员从事网络服务业务等处罚，记入社会信用档案并予以公布；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。构成犯罪的，依法追究刑事责任。侵害他人民事权益的，依法承担民事责任。

骚扰电话与正常的广告推销有什么不同？这些法条能否规范和处罚骚扰电话？骚扰电话泛滥究竟是监管不能还是监管不力？手机用户何时才能不再随时随地地被各种推销电话骚扰？

中国人民大学法学院教授杨建顺认为，广告推销等骚扰电话使人们的正常生活和工作深受困扰，甚至“120”生命通道也遭受推销电话频繁骚扰，在这种背景下，各方面形成较为一致的呼声，认为相关行政职能部门应对此予以约束和监管，这是社会需求，也是相关部门的法定职责。

“我国目前尚不存在专门规制骚扰电话的法律法规，这是事实。但是，如记者所梳理，已经存在与之相关的法规范。鉴于既有法规范对监管部门及电信业务经营者的法定职责和义务已有规定，目前的首要任务是对这些相关法规范进行确认，依法采取规制措施。如果认为既有法规范不能形成对骚扰电话的有效规制，则应当修改完善相关法规范，乃至制定新的相关法规范，为解决骚扰电话带来的困扰提供充分而有效的规制法依据。”杨建顺说。

监管部门必须积极履职

“广告推销电话扰民是电信业务发展过程中出现的新情况，通信管理局应当切实履行监管职责，组织三大基础电信企业采取切实有效的措施，对本区域内的广告推销电话扰民行为加以必要的约束。”在海曙区检察院的调查报告中，列举了监管部门及电信业务经营者的法定职责和义务——

根据《中华人民共和国电信条例》《电信服务质量监督管理暂行办法》等相关规定，通信管理局负责对电信业务经营者在本行政区域提供的电信服务质量进行监督管理。监督管理具体职责是：（一）制定颁布电信服务质量有关标准、管理办法并监督实施；（二）组织用户对电信服务质量进行评价，实时掌握服务动态；（三）纠正和查处电信服务中的质量问题，并对处理决定的执行情况进行监督，实施对违规电信业务经营者的处罚，对重大的质量事故进行调查、了解，并向社会公布重大服务质量事件的处理过程和结果。同时，有权要求并督促电信业务经营者采取有效措施，保证所提供的服务质量得以持续改进。而电信业务经营者应当依法经营，遵守商业道德，接受依法实施的监督检查。

记者注意到，7月11日，工业和信息化部官网发布消息称：针对骚扰电话问题，我部已联合十余个相关部门制定了专门方案，近期即组织开展综合整治骚扰电话专项行动。一是加强通信业务和资源管理，严控骚扰电话传播渠道，防止通信资源被用于营销扰民。二是多部门联合行动，强化源头治理，规范各行业商家的业务推销行为，整治营销扰民乱象。三是增强技术防范能力，加强骚扰电话的预警、监测、识别和拦截。

7月12日，海曙区检察院检察长李钟、副检察长李志雄和民行科的两名检察官来到宁波市通信管理局，向该局送达了检察建议书，建议通信管理部门积极履职，对当前“骚扰电话”扰民的现实情况，采取有效措施加以制止，改进和完善电信业务管理办法。（刘文晖 何艳红）