9月25日，海南通澳经济开发投资有限公司（以下简称通澳公司）向海南省五指山市人民政府提出1.2亿元经济补偿的行政诉讼，将在海南省第一中级人民法院开庭审理。
9月23日，通澳公司代理律师卢方锦告诉上游新闻（报料微信号：shangyounews）记者，上世纪90年代初，该公司投入巨资根治五指山市南圣河水患后，没有获得原通什市政府（现五指山市政府）承诺的约250亩土地补偿。
▲美丽的翡翠山城五指山市。图片来源/五指山市政府网
卢方锦称，尽管海南省政府于2005年、2006年召开秘书长办公会议帮助协调，最高人民法院于2017年7月又向海南省政府发出《司法建议函》，建议其主持协调化解，评估后补偿。但五指山市政府至今未同意委托评估补偿。
无奈之下，通澳公司只能将五指山市政府告上法庭，索赔1.2亿元。
▲1992年，海南通澳公司响应原通什市政府号召，在南圣河两岸投资建设一条街规划图。图片来源/受访者提供
政府招商，企业投资治水患建基础设施
公开资料显示，1986年6月12日，海南省获国务院批准设立通什市（县级市）。
1991年，通什市爆发了几十年未遇的大洪水，造成该市南圣河河水爆涨，河堤被冲垮，河岸滑坡。当时刚刚设立不久的通什市市委、市政府下决心根治水患，搞好城市基础建设。
通澳公司在行政起诉状中称，原通什市政府苦于财政困难，无钱投入南圣河的河堤修建和城市基础设施建设。海南伟智装修工程有限公司应政府招商，积极投资通什市的基础设施项目建设。
1992年11月7日，通什市政府以通府函(1992)77号《关于同意征地出让兴建民族饮食风味购物一条街的批复》；1993年3月10日，通什市政府以通府(1993)33号《关于征用土地使用权建设民族风情一条街的通知》，批准通澳公司设立和开发建设民族风情一条街项目（民族饮食风味购物一条街和民族风情一条街分列沿河两岸，以下并称一条街项目）。
上述起诉状称，为加大对通什市的投资，海南伟智装修工程有限公司增加注册资本并更名通澳公司。1992年12月，通澳公司成立。
1993年12月8日，原通什市政府与通澳公司签订了《关于通什市西部开发区及河南路开发区合同书》，进一步明确了一条街项目建设中双方的权利与义务。
通澳公司称，在该公司完成该合同书中的义务后，原通什市政府先后为通澳公司核发了通国用(1994)字第198号、通国用(1994)第199号、通国用(1994)第200号、通国用(籍)字第348号、通国用(籍)字第350号国有土地使用证，5本国有土地使用证项下共计249.9亩国有土地使用权。
上述材料的真实性，在各种法律文书以及最高人民法院于2017年7月向海南省政府发出的《司法建议函》中，均得到证实。
▲2000年2月20日，海南日报刊登原通什市土地管理局关于注销通澳公司国有土地使用权证公告。图片来源/受访者提供
现市政府称原市政府发证违法，征用出让土地也越权
据2000年2月20日《海南日报》消息，当年2月18日原通什市土地管理局公告称，通澳公司所有的五本国有土地使用证遗失，对土地使用证有异议者在登报30日内可向该局申诉；逾期不申诉，将注销以上证书，并重新补办登记发证手续。
据公开资料，2001年7月5日，经国务院批准，原海南省通什市更名为现海南省五指山市。
通澳公司称，新成立的五指山市人民政府一直没有给该公司补办发证，原民族风情一条街项目搁浅，所涉及土地至今没有办理征用和转让手续。目前，所涉土地使用权已被五指山市政府收回并另行转让给其他单位开发。
五指山市政府曾就该问题进行答辩称，原通什市政府在给通澳公司发证程序上存在违法操作。五指山政府认为，在尚未办理征用和出让等手续、尚未批准发证、原告未投资修建公路的情况下，原通什市土地管理局（应是通什市人民政府）就给通澳公司办理了共计249.98亩土地的5本国有土地使用证。
此外，五指山市政府称，对于征用土地的审批权限，根据1988年《土地管理法》第二十五条和1988年《海南土地管理办法》第三十一条，原通什市政府征用土地的审批权限为耕地3亩以下、其他土地10亩以下。超过以上限额的，按规定的审批程序报海南省人民政府批准。然而，原通什市政府批准征用的“饮食购物”和“风情”一条街项目用地达360亩(实际发证面积249.98亩)，超出原通什市政府征地审批权限。
对于出让土地的审批权限，根据1990年《海南经济特区土地使用权有偿出让转让规定》第十七条，原通什市政府出让土地的审批权限为耕地3亩以下，其他土地10亩以下。超过以上限额的，报海南省人民政府批准。1994年《海南经济特区土地管理条例》第二十条和第四十四条规定，县级(含县级市)人民政府审批土地的权限为耕地1.5公顷以下，其他土地3.5公顷以下。而通什市政府在《开发区建设合同书》中出让给通澳公司的土地约210亩，实际发证面积249.98亩，也超出原通什市政府出让审批权限。
据此，五指山政府认为，原通什市政府征用和出让土地，均未报海南省政府批准，属于越权行为。
五指山市政府表示，1997年原通什市政府作出《关于同意限期补办齐用地手续及动工建设的批复》，要求通澳公司办齐手续并在限期半年内动工开发建设，否则无偿收回土地使用证，但是通澳公司未完成补齐手续。
2000年2月，原通什市政府登报注销通澳公司的5本国有土地使用证。2003年2月，五指山市土地管理局登报告知通澳公司，无偿收回一条街项目的五宗用地。
争议土地被转他人开发，企业四处维权
五指山市政府将通澳公司所涉五宗用地重新规划，并转让给其他公司开发后，通澳公司与五指山市政府就一条街项目投资与开发问题发生纠纷。
通澳公司代理律师卢方锦称，因双方涉及诸多利益纠纷，以及五指山政府将未解决的土地又转给其它公司作开发，以至于雪球越滚越大，双方闹得不可开交，通澳公司只好四处维权。
2005年、2006年，海南省政府两次召开秘书长办公会议，将通澳公司所涉一条街项目列为历史遗留问题。
2005年海南省政府秘书长办公会议纪要称，由五指山市政府与通澳公司共同委托有资质的中介评估机构，依法对通澳公司在南圣河沿岸开发建设一条街项目的投资进行评估认定后，双方再协商补偿事宜。2006年海南省政府秘书长办公会议纪要，将两者共同委托中介评估机构时间限制为15日之内，并就通澳公司对一条街的前期投资进行评估。
通澳公司称，五指山市政府没有履行海南省政府秘书长办公会议纪要决定，没有委托中介机构对通澳公司在一条街项目中的投资进行评估。于是，该公司决定起诉五指山市政府。
2012年，海南省第一中级人民法院作出（2012）海南一中行初字第83号行政判决，以原通什市政府越权颁发土地证、海南省政府已作出协调，判决驳回通澳公司要求五指山政府补发涉一条街项目新土地使用证、确定开发的各项规划建设指标诉讼请求。
2013年，海南省高级人民法院作出（2013）琼行终字第19号行政判决，以原通什市政府越权颁发土地证、通澳公司要求五指山政府补发涉一条街项目新土地使用证、确定开发的各项规划建设指标，超越了五指山市政府职权范围为由，驳回通澳公司上诉，维持原判。
▲2017年，最高人民法院向海南省政府发送司法建议函，建议海南省政府协调通澳公司与五指山市政府有关一条街存在的遗留问题。图片来源/受访者供图
最高法作出司法建议依然无果
2017年7月7日，最高人民法院就通澳公司与五指山市政府的纠纷，向海南省政府作出（2013）行监字第607-1号《司法建议函》。
上游新闻记者梳理发现，最高人民法院称，该案件涉及的问题主要存在于三方面：
第一，五指山市政府存在履行职责不到位。通澳公司与五指山市政府因开发建设“民族饮食风味购物一条街”项目发生纠纷。从2009年开始，通澳公司多次提出继续开发一条街项目的申请并主张享有相关权益,五指山市政府一直未予答复处理。基于前期双方所签合作协议及通澳公司在一条街项目中已依约投入大量资金，以及《土地管理法》等相关规定所赋予的管理职责，五指山市政府应依法对通澳公司的申请作出答复或处理，其未予答复构成不履行法定职责。
第二，五指山市政府忽视了通澳公司的信赖利益保护。通澳公司取得一条街项目及其用地履行了相关手续后，五指山市政府的前身通什市政府先后给通澳公司颁发了五个《国有土地使用证》，土地面积共计249.98亩。通澳公司依约进行了投入。五指山市政府现主张原通什市人民政府批地超越职权。对于通澳公司而言，其出于对政府的信赖利益而进行的投入，应当得到充分保护。
第三，五指山市政府依法需对因其原因致使通澳公司就相关投入举证不能的情形承担相应的举证责任和法律后果。按照“谁主张、谁举证”的一般举证责任分配原则，如果本案进入再审程序，通澳公司应对其在一条街项目中的投入情况提供证据。但在本案中,五指山市政府于2003年强制拆除通澳公司办公楼并取走一条街项目的相关账册、资料,至今未还，致使通澳公司无法举证。
最高人民法院认为，从涉案纠纷的产生背景和具体表现看，既存在当年原通什市政府土地管理不规范、未严格依法行政而产生的历史遗留问题，又存在目前亟待处理的因利益缺失而寻求合法合理补偿的现实难题。这些问题如果处理不妥，既可能影响地方社会稳定和经济发展活力，也会对政府声誉带来持续负面影响。
最高人民法院表示，若仅要求五指山市政府履行针对通澳公司申请的答复职责，无助于纠纷的实质性化解，反而增加当事人讼累，故决定不予再审立案。“建议海南省政府对涉案争议继续协调，督促五指山市政府依法履责，纠正前期一些不规范的管理行为,以有效化解争议，切实保障当事人合法权益。”
通澳公司称，尽管有了最高人民法院作出的《司法建议函》，但是五指山市政府依然没有履行法律责任，没有委托评估机构对通澳公司在一条街的前期投入进行评估。
2019年，通澳公司又一次就五指山市政府未履行法律责任，向海南省第一中级人民法院、海南省高级人民法院提起行政诉讼。
2019年12月，海南省高级人民法院作出（2019）行赔终138号行政赔偿裁定书称，通澳公司就一条街项目的投资补偿问题，只能与五指山市政府共同委托评估机构进行评估再协商补偿。如达不成一致意见，则可通过行政补偿诉讼依法救济。
上游新闻记者了解到，通澳公司向五指山市人民政府提出1.2亿元经济补偿的行政诉讼，9月25日将在海南省第一中级人民法院开庭审理。
上游新闻记者 王敏 发自海南海口
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