无证房不一定是违建；即使被认定涉嫌虚假宣传，处罚也应有理有据。5月11日，江苏省高院公布了2021年度行政审判工作情况和典型案例。上游新闻（报料邮箱：cnshangyou@163.com）记者了解到，2021年，江苏全省法院受理各类行政诉讼案件35687件。一审行政诉讼案件中，乡镇街道败诉案件快速增长、行政强制违法现象较为突出、履行法定职责意识仍显薄弱成主要特点。
▲5月11日，江苏省高院公布2021年行政诉讼案件情况。图片来源/江苏省高院
无证房被限期拆除，法院认定政府违法
2002年，张某与拆迁人签订补偿安置协议取得126.38平方米安置房，因拆迁人原因，张某未能办理房屋权属证书。由于房屋质量存在问题，张某在取得拆迁人同意后，在安置房北侧扩建，将126.38平方米的拆迁安置房扩建到195平方米，同时在楼顶等处搭建彩钢瓦棚，扩建后房屋实际面积为445平方米。
此后，某区执法局向区规划部门发函，函询445平方米房屋是否取得建设工程规划许可证，区规划部门《复函》称，其未核发建设工程规划许可证，属于无法采取改正措施消除影响的情形。某区执法局调查认定后，依据《城乡规划法》第六十四条作出被诉《限期拆除决定书》，责令张某拆除445平方米的房屋（实际拆除时，未拆除拆迁安置房部分）。张某提起诉讼，请求撤销《限期拆除决定书》。
一审二审败诉后，张某向江苏省高院申请再审。江苏省高院再审后认为，张某与拆迁人签订补偿安置协议并取得拆迁安置房，系基于对房屋拆迁管理部门的信赖，其有理由相信属于没有瑕疵的合法房屋，并能够办理房屋权属证书。张某未能办理房屋权属证书，根源在于拆迁人在建造前未取得建设工程规划许可证，不利后果不应由张某承担。区规划部门的《复函》实质上是规划部门协助某区执法局进行事实认定的专业性意见，仅是作出《限期拆除决定书》的证据之一，能否被采信有待人民法院依法审查后作出最终认定。
某区执法局在《商请函》中并未告知区规划部门，涉案建筑中有部分是拆迁安置房，影响了规划部门的判断。拆迁安置房之外的建筑属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑，某区执法局责令张某拆除正确。被诉《限期拆除决定书》将拆迁安置房认定为应当拆除的违法建筑，属认定事实错误，适用法律错误，《限期拆除决定书》中该部分内容依法应当撤销。2021年，江苏省高院作出再审判决，撤销一审和二审判决，撤销《限期拆除决定书》中关于限期拆除拆迁安置房的部分内容。
针对此类涉及无证房案件，江苏省高院认为，无证房屋是否系应当拆除的违法建筑不能“一刀切”。评判无证房屋是否属于无法采取改正措施消除影响的违法建筑，应当综合考量房屋来源、建造年代等因素。江苏省高院再审认为，机械地将依法取得的拆迁安置房认定为应当拆除的违法建筑，不仅侵犯了权利人的信赖利益和合法权益，而且违背了治理违法建筑的初衷。
▲江苏省高院审判委员会专职委员李玉柱介绍典型案例及特点。图片来源/江苏省高院
敬老院卖玉石床垫被罚30万，法院认定处罚有误
赠送鸡蛋吸引老年顾客成为不少商家宣传的手段。2019年3月5日至9日，个体工商户黄某某租用某敬老院场地推销玉石床垫等产品。某市监局经现场检查，发现黄某某正在向村民播放的玉石床垫宣传视频中存在涉嫌虚假宣传的内容，予以立案查处。
在执法程序中，黄某某提供了播放设备以及储存视频资料U盘的购买凭证、购买赠品鸡蛋的费用证明、人工工资支出证明等广告宣传费用的证据材料。该局最终认定黄某某利用视频虚假宣传，因无法准确计算具体的广告费用，根据《广告法》第五十五条的规定，决定罚款30万元。黄某某提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定。
一审法院判决驳回黄某某的诉讼请求。黄某某不服提起上诉，但二审法院认为，根据《广告法》相关规定，发布虚假广告的，由工商行政管理部门责令停止发布广告，责令广告主在相应范围内消除影响，处广告费用三倍以上五倍以下的罚款，广告费用无法计算或者明显偏低的，处二十万元以上一百万元以下的罚款。市场监管部门应当对违法行为人支出的广告费用调查核实，并以广告费用为基数确定罚款数额。黄某某已经提供了包括播放设备及储存视频资料U盘的购买凭证、购买赠品鸡蛋的费用证明、人工工资支出证明等证据材料，该局迳行适用《广告法》第五十五条规定的“广告费用无法计算”罚则，处以30万元罚款，明显违反过罚相当原则和处罚与教育相结合原则。被诉处罚决定认定事实不清，适用法律错误。二审法院判决撤销一审判决和被诉处罚决定，责令某市监局重新作出处罚。
主审法院表示，执法机关机械适用单行法的具体罚则，不适用《行政处罚法》规定的从轻处罚、减轻处罚一般规则，容易引发较大争议。此类行政处罚的共同特点是过罚失当，执法机关作出处罚时未考虑违法行为的情节和社会危害程度，明显违反过罚相当以及处罚与教育相结合的原则。
城建类案件占比高，行政强制违法现象较为突出
上游新闻记者注意到，在公布的典型案例中，不仅包括拆迁、经营类案件，还包括劳动争议、食品安全领域案件。在10起典型案例中，法院判决支持自然人、法人诉讼请求的占了一半。这也是2021年江苏省行政案件的特点之一。
2021年全省法院受理各类行政诉讼案件35687件，同比增长6.05%；审结29231件，同比增长13.84%。从案件类型看，一审审结的城建类案件达4632件，占比最高，其次为涉基本养老、退休审批、工伤认定等社会保障类案件，共计2321件。
江苏省高院相关负责人介绍，2021年，一审行政诉讼案件中判决撤销行政行为、确认行政行为违法、责令行政机关履行法定职责等案件1649件，占一审审结案件总数的9.54%。其中，城建和国有土地上房屋征收补偿仍然是此类案件增长较为明显的主要执法领域。
行政机关败诉主要呈现出三大特征：首先，乡镇街道败诉案件快速增长。全年乡镇政府、街道办一审败诉案件848件，同比增长近一倍，占行政机关败诉案件总数的51.43%。其次，行政强制违法现象较为突出。全省行政机关因违法实施行政强制一审败诉案件761件，同比增长83.82%，占行政机关败诉案件总数的46.15%，连续五年成为全省败诉案件数量最多的行政行为类型。同时，履行法定职责意识仍显薄弱。全省行政机关因不履行法定职责、不当履行法定职责导致的一审败诉案件106件，同比增长43.24%；其中，县乡两级行政机关因不依法履职败诉案件88件，占比超过此类案件总数的八成。
上游新闻记者 时婷婷
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